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对法定谋划“商场化鼎新”的反思

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对法定谋划“商场化鼎新”的反思

  

对法定谋划“商场化鼎新”的反思

  

对法定谋划“商场化鼎新”的反思

  

对法定谋划“商场化鼎新”的反思

  或许一个不太恰当的比喻是,这种推陈出新的逻辑,类似华尔街发明的各种金融衍生产品——例如次级债券。新的“增长点”,是规划设计机构维持企业利润不至下滑的必要工具——尽管其中有诸多“新瓶装旧酒”的意味。而更值得我们深思的是:规划设计机构在没有足够技术支撑的前提下,以此类“增长点”为噱头,影响城市、地区甚至国家决策者的发展预判,在“增长点”理念演化成诸如“新城建设”、“大学城建设”等城市运动之后,其实现了企业利润增长的诉求。但是,无论这样的城市运动结果如何,他们都不需要为其负责。

  另一方面,鲜有人去深究“市场化”在不同操作层面上的意义。以规划编制为例,为更好地理解经济和社会运作规律和城市发展规律,规划编制者有必要在“市场”中进行摸索学习。但是,“基于对市场深刻理解的规划编制”不等同于“规划编制本身的市场化”,前者的“市场”所指只是宏观的城市发展规律及经济运行规律,后者的“市场”所指的是“把规划业务市场化”——这两个“市场”完全不是同一层面的问题。

  规划设计、规划管理与城市发展之间,问题错综复杂。本文仅以法定规划在事业单位改制后进行市场化编制为主线,探讨这一过程触发的各类问题的连锁反应。我们认为,交由企业进行法定规划的编制,将规划公权力进行市场化,而缺乏与之对应的监督,是导致目前规划设计、规划管理及城市发展诸多问题的根源之一。我们同时认为,规划设计行业的改革创新在技术层面没有任何瓶颈,但想使规划管理跟上技术发展的步伐,不得不再次将法定规划的编制与管理合二为一,协同发展。

  在改革开放后“事业单位改制”的浪潮中,一些规划设计机构从政府的规划部门中脱离,成功转型成为“企业”;一些仍顶着“事业单位”的头衔,但也在向企业改革的方向摸索前行。回顾这一历程,虽然在体制上,部分规划设计机构与政府规划部门已彻底分离,但其在政府与市场开发主体间的“暧昧”关系却难以说得清楚。

  1、明晰行业概念:摒弃“规划设计“概念,将”规划“与“设计“严格分离(国内高校教学中,二者现已是两个相互独立的学科)。”规划“将以《城乡规划法》所确定的法定规划为核心,同时包括但不局限于区域规划、产业规划、各类专项规划,其特点为”自上而下“服务于规划管理和城市的宏观调控。”设计“以城市设计为核心,同时包括景观设计等内容,均为非法定内容。

  从支撑国家、地区、城市的角度来说,这些理念是十分明智且积极的,但绝非仅凭规划设计这一个专业领域就能实现。国家、地区或城市的领导者,需综合城市发展的各领域,共同发力,才能实现上述愿景。我们愿意相信,规划设计能在此过程中发挥统筹作用,但问题是,是否全部相关企业都有足够的技术能力做出理性、正确的方向性判断。

  以目前各地都在倡导的规划弹性控制为例,之所以强调“弹性控制”,原因之一是,地方规划管理部门逐渐意识到,规划无法很好地预测市场需求,因而不应控制过死。但是,规划预留的弹性空间,也可能为开发商和规划管理者寻租提供了方便。因此,从这个角度说,“空间弹性”在规划管理上有利有弊。

  这导致了一种十分奇怪的”错位“现象:即不具体负责规划编制的规划管理者,要“替”实际的规划编制者为规划负责;规划编制者并不直接承受来自公众的压力,但却要将规划管理者的管理需求置于首位。在这样的“错位“现象之中,我们不难发现,公众的利益是被推脱的一个环节,规划管理者对其无法实现技术上的保障,规划编制者对其无法律义务上的保障

  1. [编制与管理的脱节]城市管理者不编制规划,编制者不进行城市管理,无法构成闭合的规划反馈机制。

  5.[同业竞争博弈中,具有劣币驱逐良币的风险]出于市场竞争压力,规划设计机构几乎不可能提供客观公允而高质量的服务。

  国内法定规划管理与编制相分离,无法形成真正意义上的规划反馈“闭环“,规划编制者难以完全了解规划管理的实际使用需求

  在国外相对成熟的规划体系中,闭合的规划反馈机制,是规划管理过程中实现信息流动的基础。我们所熟知的纽约、巴黎、伦敦、新加坡等,法定规划的权力都牢牢掌握在当地政府手中。只有通过构建规划反馈机制,城市管理者才能切实了解城市发展规律、市场需求,实时掌握城市哪个部分出了问题、哪些地方具有发展潜力,以及准确分析问题背后更深层次原因等。

  相比“空间弹性”,为什么少有人关注“时间弹性”呢?追根溯源,国内规划编制与管理之间的断裂,导致规划编制只能在“空间”上给出解决方案,而无法提出”时间“上的可持续的弹性管理方案。

  是没有市场的。试问:在中国规划设计已经逐渐进入买方市场的现阶段,愿意放弃利益追逐,而向委托方说不的规划设计机构,会有几家呢?在市场竞争的生存压力下,这种情况几乎不会发生——如果你不接手,自然有其他企业排着队等着接手。

  有长期跟踪土地市场的团队根据市场需求进行调研(根据URA员工讲述,金沙酒店规划前,URA团队访问过澳门、拉斯维加斯等酒店并与新加坡酒店行业协会进行过多次座谈),并进行规划的编制、修订与长期跟踪,从而确保土地在最好的时间、用最合适的规划方式有效促进社会经济发展。在该体制下,新加坡注重的是“时间弹性”而非“空间弹性”:MASTER PLAN(深度类似我国控规)每五年统一修编一次,其只针对近期明确将会开发的用地提出区划类型、限高等各类规划控制要求,对未来五年内没有开发计划的用地不提供具体用地要求。但一旦五年内即将开发的用地的规划条件确定后,一般将不再给弹性空间。新加坡规划编制方面,充分考虑这种具有适应性的、可持续的“时间弹性”,使得“空间弹性”不再必要,同时避免了由“空间弹性”而产生的开发商利益操纵及规划管理者腐败问题。

  在大多数发展较为成熟的国家和地区,由于法定规划作为公权力,掌握在政府手中,因此法定规划的编制者不会面临生存压力和角色的矛盾。仅有设计行业,也即对应国内非法定规划部分

  具有国家相关资质的规划设计机构,大致可依据成果的法定地位,将业务分为两种类型:法定规划和其他非法定的规划设计。我们这里不谈城市设计、景观设计、战略规划等非法定规划,因为其与“法“无直接关联,任何有能力、有水平的规划设计机构都可进行此类规划的编制。但是,法定规划处于公权力的核心,市场化后的规划设计机构

  上述城市发展利益链条上的不良反应,也是在规划设计机构进行“事业单位改制”之初难以预见到的。那么,最初的改革动力是什么呢?

  因此,我们不得不追根溯源: 为什么规划设计机构要进行企业改革?而法定规划作为公权力,为什么能够市场化?

  毕竟,规划行业永无止尽“纸上谈兵”并没有意义。 反观几个规划做得不错的城市,以新加坡为例,其所有理念都是从实际需求出发,十分朴素,并没有过度包装,但每一个理念都能很好地落实。

  市场化的规划编制以合同为依据,在合同履行结束后,其虽会对委托方进行持续服务,但对规划在使用过程中的公众意见反馈并无直接的服务义务;而政府作为规划编制的组织者、使用者,实际并不参与具体的规划编制工作,但一旦规划审批通过,其要对规划的法定性负责。

  虽然国家及地方各类法律、法规为法定规划制订了规范化的审批、备案制度,但这远不能弥补规划编制过程中的缺失。市场化了的规划设计机构,在市场压力之下,如何能对规划编制过程中暗含的主动或被迫的寻租行为进行规制?

  在中国各行业均探索改革与创新之路的背景下,规划部门理应注意到相关经验与教训。纵观我们经常学习的国家或城市,几乎找不到与中国一样,由市场化机构进行法定规划编制的案例,在与国外同行业者交流过程中,其也对我国目前的规划公权力市场化的做法深感诧异。当下中国的制度有其产生的时代背景,也不能盲目吸收国外经验;但是,随着新时期城市发展需求的变化,规划设计需重新客观评价规划公权力市场化的弊端。本文基于此,希望能够激起更多探讨。

  将“规划“编制收归规划管理部门执行,使规划的编制、管理、实施及回馈意见处理形成闭合循环,便于实现长期跟踪与规划调校;其中,法定规划的编制成为公共事务的一部分,不再允许企业参与法定规划编制。(有人可能会想到,可否通过事后的严格监督,使得企业更好地遵循中立的原则?在笔者看来,监督无法解决根本问题,因其只能保证不出错,并消减利益输送的可能,但不能保证规划方案更加合理和动态。最为合理和动态的规划,一定是由管理者自己去思考的。如果规划和管理分离,就会出现断层。)

  做好技术服务。试想,在开发商追求利益最大化的基本格局下,规划设计者仍需要维系自身“公众代言人”的身份,既有些“超脱”,又有些“讽刺”。在利益驱使下,每位规划设计者均能坚守底线、为公众代言么?答案未可知,但却显而易见。

  出于市场竞争压力,规划设计单位往往过度包装,进行无谓的加班。然而,这只是竞争压力最浅层的体现。规划设计机构为实现企业利润持续增长,需不断推陈出新,创造新“增长点”。如“智慧城市”、“海绵城市”、“低碳城市”、“产城融合”等概念,在国家相关政策出台前,就已是各类规划设计中常见的关键词。

  此外,中国规划设计行业目前依然在参照2004年中国城市规划行业协会制定的收费标准进行收费,加之业内司空见惯的低价竞争与委托方压价行为,规划设计质量实难保证。

  这一逻辑在规划设计行业也同样适用。由于一定程度的恶性竞争的存在,高质量而完全客观公允的服务

  同样以华尔街为例,“标准普尔和穆迪两家公司做债券评级时,由于市场竞争,都不敢找华尔街要更加精准的数据:标准普尔担心的是,如果他们向华尔街要求提供那些数据,华尔街会找穆迪来做它们的评级公司”。

  3、区分“规划”、“设计”、“智库”:原先规划院规划、设计、研究的职能拆分开,明确将规划职能纳入政府公共管理职能中,后两者可以市场化。但由于设计与研究所需要的人员背景差异较大,因此也不建议将设计与研究职能混合。建议单独形成设计院,以及民间/官方智库。

  改革开放三十多年来的快速城镇化可谓其中一个重要理由。全国各地对高效率城市建设的追求致使规划人才紧缺,各地方政府难以短时间内组织起具有相应技术水平的专业团队,完成大量规划编制工作;几大规划院必须在全国范围内进行技术输出。但目前,国内各城市陆续进入了“增量转存量”、“精细化管理”甚至“去存量”发展时期,规划的精细化管理的重要性,已逐渐超出规划方案和技术本身,各地城市建设均已实现从无到有质的飞跃,规划人才也逐渐饱和,那么是否有必要由市场化的规划设计机构承担法定规划编制的工作呢?

  也许,在规划与设计剥离开之后,“规划”看上去将“不再那么有趣”、“不再那么大刀阔斧”、”不再那么激动人心”,而设计机构也将变得更为单纯,但这可能正是回应公众诉求与规划管理最为合适而务实的体制形式。这也将是我们所有从业者需要面对的现实。‘

  在规划设计的专业领域,关于规划设计者的价值定位早有探讨。虽有不同立场,但普遍认为规划均应以公众利益为先。但企业的本质要求规划设计机构主动参与市场竞争,并以盈利为最终目标,巨大的生存压力迫使其不得不为任何委托方

  本质上说,这反映的是政府将部分监管职责转嫁于规划设计机构,而在各方博弈之下,市场化的规划设计机构能否承担该责任尚有待商榷;这种转嫁关系,使政府回避掉了因直接编制规划而陷入利益纠纷的行政风险,但将公权力作为可招标、可委托的有价产品,完全暴露于市场化环境之中,却大大增加了有关机构滥用公众资源牟取私利的风险。

  前文就企业参与法定规划编制而引发的城市发展利益链条上的不良反应进行了因果分析。在此基础上,对其带来的消极影响,总结如下:

  当然,我们也看到,目前一些地方规划主管部门陆续成立自己的编研中心,在技术上专职服务规划管理,其中重要的工作之一就是负责法定规划的编制,这也印证了本文对法定规划编制与管理合二为一的必要性。

  因为,过去一段时间,我们见过太多规划设计丧失理性的失败例子——曾经在全国各地倡导的卫星城、新城建设,试图解决城市无序扩张问题,但最终却为各地提供了“圈地”扩张的合理借口,缺乏有力的城市发展边界管理,致使新城、老城连绵成片,“摊大饼”现象更为严重;曾经在大中城市倡导的大学城建设,某种意义上也沦为城市“圈地”的新借口;一直以来倡导的“产城融合”发展,缺乏具体交通、产业、人口方面的数据调查研究,往往只是为集中布局的工业区提供了理念的包装, 使之看上去不是那么不合理——我们很难找到一个成功的“产城融合”案例,其只是规划设计刻意过度宣传,而回避可能出现的钟摆交通、环境污染等问题的理念工具而已。

  厘清了规划与设计的关系后,不难发现,作为规范和管理土地使用的公权力,规划会永远存在。从这个层面来说,无需担心“规划是否还会存在”的问题。目前,规划与设计界定模糊,且正彷徨于方向性抉择的十字路口。在此阶段,真正的行业改革,应该有胆识触碰最为本质的制度设计。只有这样,才可能重新认清城市管理的本源与初衷。

  本应由政府执行的法定规划编制被市场化,其结果是,反倒让政府在后期规划管理与使用过程中显得被动;同时,市场化的规划设计机构,缺乏对规划地的长期跟踪,反而缺少对当地市场和城市发展规律的理解——对这些规划设计机构来说,他们进行了一场“伪市场化”。这表里颠倒最终往往导致规划编制成果水土不服。

  中国规划行业并不缺乏可借鉴的案例与最前沿的规划理念。规划行业每年所创造的新概念新理念丝毫不输国际领先水平,然而,在实施层面,为何总是难见成效?

  ,才会面临相同的竞争。然而,国内二合一的市场化模式,导致规划院可能在编制法定规划时为个人预留利益“天窗”,或在编制其他类型规划设计时,挪用法定规划不曾公开的基础信息资源——该体制让开发商有条件完全绕开规划管理者,获得大量公众资源,而不受监管,最终导致公共利益受损。

  那么,中国为什么无法采用类似新加坡“时间弹性”的规划编制、管理方式呢?笔者认为,症结在于,在当下中国法定规划编制的市场化环境中,编制者与管理者脱节,编制者无法对规划进行长期跟踪及调整。比如,国内规划设计有明确的编制周期以及编制完成的概念,但新加坡的规划却没有编制完成这样的概念。新加坡的同行告诉我们,规划永远没有编制完成这样的概念,“what never changes is changing.” 能够做到这一点,最有效的方式即规划管理与编制的合一。

  以某市的城市更新规划为例,规划院名义上是在编制一项能够覆盖已有控规的“法定规划”,但一来并不需要有甲级资质,二来在大多数情况下,规划院在无奈中会最大程度地采纳开发商的意愿,在资本的驱使下,市场化了的规划院只是开发商的傀儡。规划设计师们在市场开发主体与公众利益之间如何权衡,全凭自身的价值取向与职业操守——不得不问,如何保障这种权力被恰当运用?

  法定规划之外的业务,一分为二。其一,对于区域规划、产业规划、各类专项规划等内容,通过组建多专业背景的智库形式,与各专业技术人员共同编制完成;其二,“设计”的编制将由市场中各专业设计机构、事务所完成,地方政府及开发商均可对其进行“设计”的委托。这一定程度上,是规划行业的自我革命,可能会触碰既得利益者的蛋糕。

  前文提到,法定规划交由市场编制,避免了在规划编制阶段政府内部的利益输送,但却忽视了市场中的利益输送风险。开发商可以通过与规划设计机构签订规划设计委托合同,而间接利用公众资源为自己谋利,规划设计机构有条件借助自身编制法定规划的资源优势为开发商预留“天窗“——法定规划编制的市场化导致的这种隐形利益输送链条,可以完全绕过政府规划管理部门,且完全不受监管。

  3. [难以在规划中真正落实可持续与弹性]规划管理水平普遍滞后于规划理念。

本站文章于2019-10-17 10:34,互联网采集,如有侵权请发邮件联系我们,我们在第一时间删除。 转载请注明:对法定谋划“商场化鼎新”的反思
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